Ce verificăm?

Dacă se justifică apelarea la OUG pentru transpunerea Directivei 343/2006 pentru a evita o procedură de infringement.

Verificare

Despre urgența din OUG-uri – ce spune Constituția?

Despre ordonanţe de urgenţă am scris şi aici, unde am folosit decizii ale CCR din trecut pentru a înţelege când anume poate apela Guvernul la OUG-uri. Pe scurt:

• este necesar să fie îndepliniţi cumulativ şi simultan cinci factori pentru ca Guvernul să fie îndreptăţit să apeleze la OUG: să fie vorba despre o situaţie extraordinară, determinată obiectiv, situaţia să fie de interes public; reglementarea sa să fie necesară şi urgentă; motivarea urgenţei să fie obiectivă (regăsim aceste criterii în art. 115 din Constituţie, la alin. 4-6);

Despre OUG-uri – ce spune CCR?

• Decizia CCR nr. 361/2016 arată la punctul 26 că trebuie îndeplinite cumulativ cel puţin trei condiţii:
  • existenţa unei situaţii extraordinare
  • reglementarea situaţiei să nu poată fi amânată
  • urgenţa să fie motivată în curpinsul ordonanţei
• cea mai veche decizie CCR analizată pe acest subiect este nr. 83/1998, unde, citând o decizie anterioară (nr. 34/1998) se arată că „modificarea sau unificarea legislaţiei într-un domeniu sau altul nu justifică, prin ea însăşi, emiterea unei ordonanţe de urgenţă”
• Decizia CCR nr. 421/2007 arată că „urgenţa reglementării nu echivalează cu existenţa situaţiei extraordinare, reglementarea operativă putându-se realiza şi pe calea procedurii obişnuite de legiferare”
• Decizia CCR nr. 761/2014 precizează următoarele: „Situaţiile extraordinare exprimă un grad mare de abatere de la obişnuit sau comun şi au un caracter obiectiv, în sensul că existenţa lor nu depinde de voinţa Guvernului, care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacţioneze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanţei de urgenţă. […] Inexistenţa sau neexplicarea urgenţei reglementării situaţiilor extraordinare […] constituie în mod evident o barieră constituţională în calea adoptării de către Guvern a unei ordonanţe de urgenţă […]. A decide altfel înseamnă a goli de conţinut dispoziţiile art.115 din Constituţie privind delegarea legislativă şi a lăsa libertate Guvernului să adopte în regim de urgenţă acte normative cu putere de lege, oricând şi – ţinând seama de împrejurarea că prin ordonanţă de urgenţă se poate reglementa şi în materii care fac obiectul legilor organice – în orice domeniu”

Procedura de infringement

Procedura de infringement invocată de Tudorel Toader este cunoscută oficial drept procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor;  reprezintă instrumentul la care poate apela Comisia Europeană, în baza tratatelor Uniunii Europene, în momentul în care un stat membru nu aplică prevederile legislației europene.

Redăm esenţa etapelor procedurii de constatare a neîndeplinirii obligaţiilor, care sunt prezentate mai detaliat pe site-ul Comisiei Europene:

Dacă un stat membru “nu comunică măsurile prin care transpune integral dispozițiile directivelor sau dacă nu ia măsuri pentru a înlătura suspiciunea că a fost încălcată legislația UE”, Comisia poate demara procedura formală. Iniţial, trimite statului o solicitare de a prezenta informaţii suplimentare în cazul indicat (statul are de obicei un termen de două luni pentru a răspunde). În cazul în care Comisia concluzionează că statul nu şi-a îndeplinit obligaţiile, revine cu un aviz motivat prin care îi solicită să se conformeze. În cazul în care statul nu se conformează cerinţelor, Comisia înaintează cazul către CJUE, care stabileşte dacă statul respectiv a încălcat sau nu legislaţia UE; în cazul încălcării obligaţiilor, autorităţile naţionale trebuie să ia măsurile corespunzătoare pentru a se conforma hotărârii CJUE. Dacă acest lucru nu se întâmplă iar situaţia nu este remediată, Comisia poate retrimite cazul la CJUE. În acest punct, Comisia propune impunerea de sancţiuni financiare.

Observăm, din procesul detaliat mai sus, că prima reacţie a Comisiei nu este aceea de a solicita la CJUE amendarea un stat membru pentru netranspunerea directivelor, ci se încearcă soluţionarea problemei.

Referitor la situaţia transpunerii directivelor europene în legislaţia naţională, Ministerul Afacerilor Externene pune la dispoziţie cel mai recent Raport privind reprezentarea la CJUE, din data de 31 octombrie 2017. Aflăm că

„ În prezent, sunt în curs 56 de acţiuni în constatarea neîndeplinirii obligaţiilor, dintre care 55 în faza precontencioasă şi una în faza contencioasă; 33 privesc neîndeplinirea obligaţiei de comunicare a măsurilor naţionale de transpunere.”

Anexa 2 a raportului enumeră cele 33 de acţiuni în constatarea neîndeplinirii obligaţiilor, care privesc necomunicarea măsurilor de transpunere a directivelor UE, aflate în faza precontencioasă. Dintre acestea, reţinem cel puţin două în cazul cărora se poate invoca interesul public:

• Cauza 2016/0142

Necomunicarea măsurilor naționale de transpunere a Directivei 2012/29/UE de stabilire a unor norme minime privind drepturile, sprijinirea și protecția victimelor criminalității și de înlocuire a Deciziei-cadru 2001/220/JAI a Consiliului  (aflată în etapa I a fazei precontencioase – Transpunere parţială)

• Cauza 2017/0417

Necomunicarea măsurilor naţionale de transpunere a Directivei 2015/849/UE privind prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor sau finanțării terorismului, de modificare a Regulamentului (UE) nr. 648/2012 și de abrogare a Directivei 2005/60/CE și a Directivei 2006/70/CE

(aflată în etapa I a fazei precontencioase – Netranspunere)

Despre Directiva 343/2016 şi proiectul de lege

Despre încercarea de a justifica modificarea legii prin apelul la directiva europeană am vorbit pe larg aici, unde am demonstrat că amendamentele depuse depăşesc cadrul directivei. Vom relua esenţa concluziilor din articol, dar vă invităm să citiţi explicaţiile detaliate în fact-check:

• Transformarea în infracțiune a comunicării informațiilor despre dosar în cursul urmării penale sau în camera preliminară – contradicție cu Directiva

• Eliminarea posibilității de a aresta preventiv persoane cercetate pentru infracțiuni precum cele de corupție, de evaziune fiscală – fără legătură cu Directiva

• Modificări privind momentul și modul în care se aduc la cunoștința celor investigați probele sau acuzațiile din dosar – fără legătură directă cu Directiva

• Dintr-o hărnicie cam mare, sunt eliminate printr-unul dintre amendamente, mijloace de probă precum filmările – fără legătură cu Directiva

Referitor la transpunerea Directivei 343/2016 în legislaţia naţională, pot fi formulate următoarele întrebări:

• Există alte directive netranspunse pe care deja a fost demarată procedura de infringement. Dacă am putea considera că se îndeplinesc cumulativ şi simultan cei cinci factori care justifică urgența, nu ar trebui ca directivele netranspuse să se bucure de același tratament ca Directiva 343/2016, ba poate chiar să aibă prioritate în fața acesteia, din moment ce procedurile împotriva României au fost deja declansate?
• dacă CCR precizează că „urgenţa reglementării nu echivalează cu existenţa situaţiei extraordinare, reglementarea operativă putându-se realiza şi pe calea procedurii obişnuite de legiferare”, iar termenul de transpunere al Directivei 343/2016 este 1 aprilie 2018, nu se poate apela la calea procedurii obişnuite de legiferare?
• cum integrăm în discuţie ideea că „modificarea sau unificarea legislaţiei într-un domeniu sau altul nu justifică, prin ea însăşi, emiterea unei ordonanţe de urgenţă”?

Revenind la cele prezentate pe site-ul MAE, considerăm important de subliniat următoarele două aspecte:

• la punctul I, din bilanţul realizat începând cu 1 ianuarie 2007, dintr-un total de 576 de acţiuni iniţiate împotriva României, rezultă că a existat un singur caz în care CJUE a dat câştig de cauză Comisiei, unul în care a dat câştig de cauză României şi cinci cauze în fază contencioasă care au fost radiate de pe rolul Curţii, ca urmare a cererilor de desistare prezentate de Comisie. Altfel spus, nu există o multitudine de antecedente care ar putea justifica utilizarea unor măsuri extraordinare pentru a evita o nouă penalizare.
• tabelul din Anexa II, care cuprinde acţiunile aflate în fază precontencioasă, indică 12 acţiuni aflate în etapa a II-a a fazei precontencioase (din totalul de 35), care prezintă un risc mai mare să ajungă în faţa CJUE (cu posibilitatea implicită de a rezulta sancţiuni). Dacă se doreşte evitarea acestei situaţii, proceduri de urgenţă ar trebui să fie folosite pentru a rezolva situaţia în cazul acestor 12 acţiuni, nu în cazul unei directive cu termen de transpunere peste aproximativ trei luni.

Mai important însă este faptul că, dacă ne uităm chiar la bogata jurisprudență a Curții Constituționale invocată de Tudorel Toader, regăsim o concluzie foarte importantă în chiar una dintre motivările date pe vremea când Tudorel Toader era judecător acolo.

Curtea a mai reţinut că România, fiind un stat de drept, care face parte din Uniunea Europeană şi care şi-a asumat anumite obligaţii faţă de aceasta în baza art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţia României, trebuie să respecte prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi să asigure aducerea la îndeplinire a cerinţelor celorlalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu. Curtea a observat, însă, în conformitate cu jurisprudenţa sa mai sus citată, că necesitatea transpunerii şi implementării în legislaţia naţională a Directivei 2008/48/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 23 aprilie 2008 privind contractele de credit pentru consumatori şi de abrogare a Directivei 87/102/CEE a Consiliului, care trebuia realizată până la data de 11 iunie 2010, nu poate justifica, singură, îndeplinirea cerinţelor prevăzute de art. 115 alin. (4) referitor la existenţa unei situaţii extraordinare. Mai mult, o atare concluzie este susţinută şi de faptul că Guvernul nu a făcut demersurile necesare şi nu a depus vreun proiect de lege la Parlament prin care să se urmărească transpunerea Directivei 2008/48/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 23 aprilie 2008, astfel că Guvernul nu ar putea invoca propria culpă pentru netranspunerea în timp util a acesteia.

Desigur, limita temporală stabilită în textul directivei nu echivalează cu existenţa unei situaţii care să nu sufere amânare, în sensul art. 115 alin. (4) din Constituţie, situaţie ce ar fi fost determinată de iminenţa declanşării procedurii de infringement de către Comisia Europeană, potrivit dispoziţiilor art. 258 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene. (…) Aşadar, această procedură presupune mai multe faze, nu intervine automat, prin simpla netranspunere în termenul prevăzut de o directivă, iar decizia de a o declanşa şi continua, respectiv de a sesiza Curtea, este un atribut discreţionar al Comisiei Europene. Or, declanşarea procedurii de infringement în faţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în cazul de faţă nu era iminentă în sensul jurisprudenţei Curţii Constituţionale.

Concluzie

Declarația lui Tudorel Toader este falsă – într-adevăr, poate exista o justificare pentru urgență în transpunerea unei Directive Europene, însă chiar din jurisprudența CCR invocată de acesta se arată clar că nu simpla existență a unui termen-limită pentru legiferare poate justifica emiterea unui OUG, ci e necesar ca ea sa fie dublata de o situatie concretă de urgență.

Citând chiar din decizia CCR semnată și de Tudor Toader, procedura de infringement “presupune mai multe faze, nu intervine automat, prin simpla netranspunere în termenul prevăzut de o directivă, iar decizia de a o declanşa şi continua, respectiv de a sesiza Curtea, este un atribut discreţionar al Comisiei Europene.” Astfel, iminența unei sancțiuni nici măcar nu există în cazul directivei UE 2016/343.